ПАРЛАМЕНТАРИЗМ «И ОПЫТ, СЫН ОШИБОК ТРУДНЫХ» Ирина МАЧУЛЬСКАЯ об истории становления парламентаризма в Древнем Риме и его развитии в современной России
СЕНАТОР - SENATOR
журнал СЕНАТОР - Journal SENATOR

 

         ИСТОРИЯ
         КУЛЬТУРА
         ЭКОНОМИКА
         ПОЛИТИКА
         ЗАКОН И ПРАВО
         СУБЪЕКТЫ РФ
         НАШЕ СЛОВО
 

 

 

 

 

 
  

 
А вы у нас были?..
 
ОФИЦИАЛЬНАЯ РОССИЯ
Счётчик тиц pr
 Subscribe

ПАРЛАМЕНТАРИЗМ «И ОПЫТ, СЫН ОШИБОК ТРУДНЫХ…»
(к 100-летию Государственной Думы)
СЕНАТОР
 

Ирина МАЧУЛЬСКАЯ,
кандидат юридических наук

Ирина МАЧУЛЬСКАЯ Многие столетия, с момента зарождения государства, человечество занято поиском идеальной модели государственного устройства, при котором соблюдался бы баланс всеобщего и личного блага, общенациональных и индивидуальных интересов. С этой целью испробовались разнообразные сочетания форм государства и политических режимов: монархии и республики, олигархии и демократии, деспотии и диктатуры. Менялись системы государственных органов и их полномочия. Выборность их населением заменялась принципом назначения, варьировалась степень участия народа в государственно-общественных делах. Своеобразным полигоном для проверки жизнеспособности той или иной государственной конфигурации стала античная цивилизация – колыбель философской и политической мысли, культуры и искусства, научных познаний и институтов государства. Этот опыт, как и ошибки, через которые прошло за свою историю человечество, представляют поистине бесценный материал для извлечения уроков современным парламентаризмом, в том числе и молодой российской демократией.
 

Принято считать, что родина парламентаризма – Великобритания. Но если мы обратимся к более далекому прошлому – истории Древнего Рима, – то увидим, что первые ростки народного представительства и образцы представительных органов, статус, порядок формирования и распределение полномочий которых были взяты за основу парламентского строительства многих стран мира, зародились именно там.

Прообразом двухпалатного парламента Древнего Рима можно назвать народные собрания и сенат. Римский Сенат пережил несколько трансформаций. Судя по отрывочным, подчас мифологизированным историческим источникам, его статус в царский период, во времена ранней и поздней республики, Римской империи значительно отличался. Сенат в Древнем Риме возник как совет старейшин 300 патрицианских родов при рексе (царе) около XVI веке до Рождества Христова.

Римляне тогда жили родами. Триста родов, объединённых в три трибы, составляли римский народ. Это были только коренные, старые жители Рима. Таких называли «патрициями». Только они были полноправными гражданами. Государственное устройство повторяло семейные отношения. Во главе рода стоял старейшина, который избирался всеми членами рода.

Рекс также избирался народным собранием, состоявшим из мужчин-воинов. Должность эта была пожизненной и не переходила по наследству. В дальнейшем, как правило, рекс сам назначал своего преемника, а в случае, когда он умирал, не сделав этого, власть переходила в руки Сената. Из числа сенаторов по жребию выбирался временный царь. Если в течение пяти дней он не успевал подыскать человека, которого можно было бы предложить в цари, то сам назначал нового, временного, и тот поступал так же, пока не был избран царь.

Сенаторы, должность которых, как и у рекса, была пожизненной, следили за соблюдением обычаев и были соратниками царя. В их компетенцию входили вопросы непосредственного управления, выработка законопроектов, заключение мира и объявление войны, право временно вводить военную диктатуру. Ни один законопроект не поступал на рассмотрение народного собрания, если он предварительно не был обсужден в Сенате. Но даже и тогда, когда народное собрание принимало закон, он становился таковым только после одобрения его Сенатом – таким способом он контролировал и руководил народным собранием.

Позднее сенаторов стали назначать по усмотрению царя, который все же учитывал их знатное происхождение и влияние отдельных патрицианских родов. Сенат в царское время был совещательным органом. Его заключения по управленческим вопросам именовались сенатус консультами (консультационными постановлениями Сената) или декретами. Но в то же время он имел право воспрепятствовать введению неодобряемого им закона.

Между тем население Рима росло. Покоренные соседние племена насильственно переселялись в город. Приезжали и оставались там и жители окрестностей, и даже чужестранцы. Но они не входили в состав родов, курий и триб, а потому не принимали участия в народном собрании, не могли занимать общественных должностей. Иными словами, не имели никаких политических прав. Назывались они «плебеями», и их становилось всё больше и больше. Они занимались хлебопашеством, ремеслом, торговлей. Многие из них богатели. В момент опасности плебеи защищали отечество. Однако патриции относились к ним пренебрежительно.

Среди плебеев росло недовольство своим положением, они начинали добиваться прав для себя. Результатом этой борьбы стала реформа рекса Сервия Туллия. Всё население Рима было разделено на пять разрядов. Римские граждане входили в них уже не по родовому признаку, а в зависимости от имущественного положения. Самые богатые составляли первый разряд. Беднейшее население значилось вне разрядов. Это были неимущие, у которых ничего, кроме детей, не было. «Потомство» по латыни – «пролес», и потому они стали называться «пролетариями».

По преданию, законы принимали сами цари. Только Сервию Туллию приписывают издание около полусотни законов. Они имели форму царских постановлений и действовали лишь в период правления царя.

Совершенно иную роль играл Сенат во времена римской Республики (V-III века до Р.Х.), когда верховную власть осуществляли два равноправных консула. Подобно рексам они были правителями и судьями в дни мира и главнокомандующими римской армией на войне. Должность консулов считалась самой почетной. Римляне даже каждый год своего календаря называли именами обоих консулов.

Хотя власть консулов не уступала власти рекса, она была ограничена. Один консул всегда мог отменить распоряжение другого. Избирались они всего на один год. По истечении этого срока консул становился частным гражданином и, если за время своего правления он допустил злоупотребления, его можно было привлечь к ответственности. Любое распоряжение консула можно было обжаловать в народном собрании.

Наряду с консулами в римской республике по-прежнему большую роль играл Сенат. Его мнение было решающим во всех государственных делах. Кроме того, ему был поручен полный контроль за финансами: он назначал размеры и способы взимания налогов, распоряжался государственным имуществом и имел право пересматривать отчеты должностных лиц. Чтобы сенаторы не могли извлечь собственную выгоду из принимаемых решений, закон запрещал им заниматься торговлей и ростовщичеством.

В начальный период консульства Сенат по своему усмотрению утверждал или отклонял законы и выборы, но не имел права законодательной инициативы. Он его получил несколько позднее, в конце периода ранней Республики. Сенат действовал постоянно в отличие от народных собраний, которые созывались только тогда, когда верховная власть считала нужным. Это придавало ему функцию стабилизирующего органа. Коренным образом менялся государственный строй, создавались новые должности и упразднялись старые, потрясались сами основы римских законов, а Сенат не переставал руководить, быть гибким, живучим элементом государственной конструкции. Он ведал государственными финансами, внешней политикой, управлением завоеванными территориями, утверждал все законы и руководил выборами должностных лиц. Заседания Сената созывал Консул, он же там и председательствовал.

По закону 351 года до Р.Х. качественный состав Сената изменился. Сенаторские места пополнялись бывшими консулами, преторами и курульными эдилами. А вакансии замещались по усмотрению цензора, которому от консулов перешло право назначать сенаторов. За время почти всей римской истории число сенаторов ограничивалось тремястами. Но к концу республиканского периода Сенат вырос до 600, а затем, во времена Юлия Цезаря, до 900 человек. Это, с одной стороны, объяснялось фактической победой плебеев над патрициями и открывшимися возможностями для первых занимать государственные должности, с другой – потребностью консулов кооптировать в Сенат своих сторонников для принятия угодных им решений. Специально для защиты прав плебеев была введена новая республиканская должность – народный трибун.

Преторы (впереди идущие) – лица, которые были наиболее приближены к консулам. Со временем они стали их заместителями в делах по управлению городской общиной римлян. Затем их число стало расти, и достигло 16 человек. Впоследствии преторы стали выполнять судебные функции, а также обязанности правителей римских провинций.

Курульный эдил осуществлял надзор за общественным порядком и благоустройством в самом Риме и его окрестностях на расстоянии 1 мили от городских стен. А цензор был облачен полномочиями по составлению ценза – списка населения с последующим распределением граждан по трибам, классам, центуриям. Естественно, что он имел возможность весьма значительного влияния на статус отдельных людей.

Трибуны избирались из плебеев сроком на один год в количестве сначала двух, затем пяти и, наконец, десяти человек. Их личность считалась священной и неприкосновенной. Главное право народных трибунов заключалось в том, что они могли оказывать помощь и покровительство каждому обращавшемуся к ним плебею, а впоследствии – и любому гражданину. Искать защиты у трибунов можно было и днем и ночью, потому они не имели права отлучаться из Рима и двери их дома должны были всегда оставаться открытыми. Трибуны не подчинялись консулам и Сенату. Постепенно они получили право отменять своим протестом любое распоряжение других должностных лиц, даже постановления сената.

По обычаю выборы в Сенат производились заблаговременно, осенью, поэтому в конце года, перед 1 января, в нем находились не только консулы этого года, но и те, что уже были выбраны на следующий срок.

Позже сенаторы стали распределяться по рангам: в одну группу входили – бывшие диктаторы, консулы, цензоры, преторы и курульные эдилы; в другую – бывшие плебейские эдилы, народные трибуны, квесторы (люди, которые первоначально проводили дознание по публичным правонарушениям, но позже сосредоточились на заведовании казной и архивом), а также немногочисленные сенаторы, не занимавшие в прошлом никаких официальных должностей.

Во времена поздней Римской Республики созывать Сенат могли не только консулы, но и преторы, а затем и народные трибуны. Расширились и его полномочия. Он объявлял чрезвычайное положение – право объявлять войну и мир в то время принадлежало народу. Чаще всего это делалось посредством назначения диктатора. Со II века в практику входят другие формы введения чрезвычайного положения. Сенат принимал постановление в виде устоявшейся формулы: «Пусть консулы наблюдают, чтобы республика не потерпела какого-нибудь ущерба». Это автоматически давало консулам чрезвычайные полномочия, сравнимые с диктаторскими. Другим способом защиты республики было назначение одного консула, хотя эта мера применялась очень редко.

Сенату принадлежало теперь и высшее руководство военными делами. Он определял время и количество набора в армию, а также состав военного контингента – граждан, союзников и наемников. Сенат выносил постановление о роспуске войска, под его контролем происходило распределение отдельных войсковых соединений или фронтов между военачальниками, устанавливал бюджет каждого военачальника, назначал триумфы и другие почести победившим полководцам.

В руках Сената была сосредоточена внешняя политика. Он устанавливал бюджет (обычно на 5 лет), руководил чеканкой монет, контролировал откупа. Ему также принадлежал высший надзор за отправлением культа, он учреждал праздники, устанавливал благодарственные и очистительные жертвоприношения, трактовал знамения богов, запрещал, если считал нужным, иностранные религиозные культы на территории Республики.

Таким образом, Римский Сенат сочетал и законодательные, и представительные, и административные, и судебные функции. Это был его наивысший расцвет. Хотя в то время ругать Сенат и винить его в любых государственных неудачах стало правилом хорошего тона, он спокойно выносил все нападки, но решающий голос всегда оставался за ним.

К концу эпохи поздней Римской Республики роль Сената стала снижаться. Власть постепенно переходила в руки народных собраний. Именно они стали принимать наиболее важные государственные решения, хотя и не обладали правом законодательной инициативы.

В последние годы своего существования Римская Республика переживала глубокий упадок. Тяжёлый удар нанесло ей восстание рабов под предводительством Спартака. Стало ясно, что Сенат, выборные должностные лица, суды и тюрьмы уже не в силах удерживать в повиновении рабов и свободную бедноту. Влияние Сената было сильно подорвано. Политические деятели перед выборами, не стесняясь, открыто подкупали избирателей. В народных собраниях сторонники различных политических деятелей яростно боролись друг с другом, иногда насмерть – за тех, кто платил им деньги. Римская Республика разлагалась. Сенаторы сознавали необходимость твердой власти как единственного средства удержать в повиновении рабов и свободную бедноту, но они боялись диктатуры и надеялись сохранить хотя бы в будущем республиканский строй.

Положение осложнила гражданская война, развязанная консулами Помпеем и Цезарем, которые претендовали на монархическую власть. Хотя Сенат поддерживал Помпея, в ней победил Цезарь, войска провозгласили его императором. Та форма, какую он придал устройству Римского государства – неограниченная военная монархия, явилась логическим завершением исторического развития античных республик-государств.

Следующим шагом на пути к монархии стал «принципат» (от «принцепс» – первый в списке сенаторов, открывающий и закрывающий его заседания, ныне – спикер), или республиканская монархия, которую установил Октавиан. Хотя он и провозгласил себя императором, но сохранил практически все республиканские учреждения. При нем управление в провинциях еще строилось по двум иерархическим линиям: императорской и сенатской, поэтому провинции делились на императорские и сенатские. Сенатские провинции имели фактически двойное подчинение – сенату и императору. Так оформился режим правления, который назывался диархией (двоевластие).

В период расцвета Римской империи происходит эволюция Сената в сторону сокращения полномочий. Часто меняющиеся императоры присваивали себе все больше бывших сенатских функций и свели его роль к совещательному органу при своей персоне. Тем не менее, существование Римского Сената подарило мировой цивилизации некоторые существенные элементы устройства представительных органов, в том числе и верхних палат парламентов:

– сама идея двухпалатного парламента и механизм взаимодействия его палат, когда одна из них принимает законы, а другая – их утверждает, может вносить изменения или отклонять;

– право законодательной инициативы обеих палат;

– непрерывность деятельности верхней палаты, что является стабилизирующим фактором в государстве;

– выборность или назначаемость членов Сената, кооптирование в него по должности;

– пожизненное исполнение сенатской должности;

– особый круг полномочий – решение вопросов войны и мира, введение чрезвычайного и военного положений; отправка войск за границу; участие во внешней политике путем подготовки к одобрению нижней палатой международных договоров; одобрение бюджета, налогов и сборов; назначение на высшие государственные должности;

– запрещение для сенаторов заниматься определенными видами предпринимательской деятельности;

– голосование путем личного опроса каждого сенатора.
 

ВОЗРОЖДЕНИЕ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА

...Прошли века, прежде чем в Италии, на территории Древнего Рима, вновь вернулись к идее Сената и двухпалатного Парламента.

И хотя сами итальянцы считают историческими прототипами своего Сената британскую Палату лордов и Сенат США, но отмечают, что само название верхней палаты – Сенат – воскрешало в какой-то мере миф о Древнем Риме, влияние которого до сих пор ощущается в итальянской и вообще европейской культуре.

Новый этап становления парламентаризма в Италии начался в XIX веке и совпал с процессом Risorgimento – объединения страны в Итальянское королевство. История Парламента, следовательно, и Сената, прошла три крупные стадии: 1861-1922 годы – либеральный парламентаризм в рамках конституционной мо¬нархии; 1922-1943 годы – искажение и фактическая ликвидация парламентских институтов в период господства фашистской диктатуры; послевоенный период и до настоящего времени – республиканский вариант парламентаризма. Каждая из этих стадий и моделей отнюдь не была статичной и неизменной и претерпевала существенную эволюцию, как это было и с Сенатом в Древнем Риме.

Первый общенациональный двухпалатный парламент был создан в 1861 году. Он сформировался на основе Альбертинского статута, который был «дарован» народу Сардинского королевства королем Карлом Альбертом 4 марта 1848 года. С небольшими изменениями он просуществовал почти сто лет.

В Статуте было предусмотрено осуществление законодательной власти королем, Сенатом, целиком им назначаемым из представителей 21 категории наиболее привилегированных слоев общества, и избираемым избирательными коллегиями – палатой депутатов. Председатель Сената назначался королем по рекомендации председателя совета министров. Основной состав сенаторов формировался из числа генералитета, юристов, высших чиновников, видных деятелей науки и культуры. Как и в Древнем Риме, сенаторы назначались пожизненно и в любом количестве. Поэтому каждое вновь формируемое правительство, пользующееся поддержкой монарха, могло обеспечить себе большинство в сенате за счет назначения сенаторами своих сторонников. Если палата депутатов могла быть распущена королем в любое время, то сенат оставался постоянно действующим представительным органом. Однако на деле сенат выполнял совещательные функции при короле, и его политический вес оказался невелик.

Именно отсутствием института выборности Сената объ¬яснялось политическое верховенство избираемой народом палаты депутатов. Статут устанавливал, что обсуждение финансовых и бюджетных законов начинается именно там, чем определялось ее преимущество в проведении экономической политики, и негласно сокращал возможности эффективного контроля сената за деятельностью правительства. Зависимость сенаторов от интриг правительственных чиновников и монаршей воли порождали острую критику в его адрес. В рамках итальянского конституционно-монархического парламентаризма в 1861-1922 годы принято различать два периода: правление «Правой» (1861-1876) и «Левой» (1876-1887). Первый этап характеризовался процессом становления умеренно-либеральной, весьма элитарной версии парламентаризма. Второй – попыткой реформирования парламентской системы в направлении ее массового народного представительства. Законодательная власть фактически целиком перешла к избираемой населением палате депутатов, при сохранении за королем и Сенатом права вето, а правительство, по-прежнему назначавшееся королем, должно было получить поддержку обеих палат. Роль Сената в это время свелась в основном к техническим функциям.

Вторая стадия развития парламента Италии (1922-1943) характеризовалась усилением позиций исполнительной власти и свертыванием форм парламентского контроля. Переход к государству фашистского типа стал возможным в Италии как не только логическое развитие особенностей политической истории этой страны, но и международных процессов.

Первая мировая война привела к консолидации разных политических группировок на платформе милитаризма и воинствующего национализма и ослабила позиции приверженцев демократических традиций в Италии. В то же время результаты всеобщих парламентских выборов в ноябре 1919 года показали, что подавляющее большинство в парламенте получили партии и движения, выступавшие за сохранение мира и нейтралитета Италии. Но силы, вошедшие в парламент, не были готовы следовать избранному курсу: глубокие идеологические разногласия разделяли их и мешали противостоять антидемократическим тенденциям.

Провал попытки рабочих организаций провести в начале августа 1922 года всеобщую забастовку против фашистской опасности привел к установлению в стране диархии. В Риме продолжало существовать либеральное правительство и парламент, из 536 членов которого фашисты составляли только 35. Но в провинциях они господствовали. 24 октября 1922 года Б.Муссолини предъявил ультиматум правительству и требовал пять министерских постов. Когда в сторону Рима стали направляться фашистские отряды, правительство подало в отставку. Король Виктор-Эммануил III после некоторых колебаний отказался подписать декрет о введении чрезвычайного положения и поручил Муссолини сформировать новый кабинет. 30 октября новый премьер прибыл в Рим, одновременно отряды «чернорубашечников» вступили в столицу. В стране произошла смена политического режима. Формально парламент продолжал функционировать, но по требованию нового премьера депутаты проголосовали закон, давший ему «особые полномочия». Уже в ноябре Муссолини выдвинул беспрецедентный в истории и теории конституционного права проект реформы избирательной системы и, по требованию короля, представил его в палату депутатов. Проведенные в апреле 1924-го парламентские «выборы» дали фашистам абсолютное большинство. Тогда фактически начался процесс постепенной ликвидации высшего представительного органа страны и глубокого изменения государственного устройства Италии в антидемократическом направлении.

Смена политического режима внешне проходила в формально законных демократических рамках. Муссолини активно использовал не только закулисные интриги, но и легитимные механизмы старой парламентской системы. Отход от традиционного парламентаризма связывается с тремя законами того периода. В соответствии с первым, принятым в 1925 году, парламент был лишен всех прав влиять на назначение и смещение министров. Законом 1926 года правительству по сути дела присваивалась законодательная власть, включая право отмены парламентских законов. Наконец, законом о реформе политического представительства 1928 года фактически была ликвидирована выборность палаты депутатов. Кандидаты выдвигались общенациональными органами фашистских профсоюзов и некоторыми другими организациями. Большой фашистский совет – подчинявшийся главе правительства верховный орган партии и государства, также наделенный законодательной функцией, – составлял из представленных и собственных кандидатов список в 400 человек, который и выносился на одобрение населения. «Голосование» осуществлялось по списку в целом.

В 1939 году палата депутатов была упразднена и заменена палатой «фаший и корпораций», назначавшейся лично главой правительства из руководящих органов фашистской партии (фашии – партийные комитеты) и 22 корпораций – объединений работодателей и работников соответствующих отраслей.

Несмотря на это при фашистском режиме оппозицию этому режиму обеспечивала именно немногочисленная группа сенаторов, которые открыто высказывали несогласие с некоторыми важнейшими политическими решениями правительства. Именно оппозиционная настроенность фашистскому режиму, чувство гражданской ответственности сенаторов стали впоследствии решающим фактором в сохранении двухпалатной системы парламента в послевоенной Италии. Правда, в 1943 году парламент был вообще упразднен. Третья стадия развития парламентской системы началась в 1945 году после разгрома фашистского режима. Процесс демократизации Италии проходил на фоне влияния антифашистского движения Сопротивления. Благодаря этому, вклад Италии в разгром фашизма был признан главами государств Объединенных наций на Берлинской конференции, что способствовало быстрому заключению мирного договора с Италией и признанию ее суверенитета.

2 июня 1946 года прошел общенациональный референдум по вопросу о государственном устройстве: монархия или республика? Одновременно избиратели голосовали за кандидатов в Учредительное собрание. В этот день большинство итальянцев высказалось за республику.

Главной задачей Учредительного собрания было принятие новой Конституции. Сил, выступавших тогда за сохранение двухпалатной системы, оказалось большинство. Им противостояли левые силы, поддерживавшие идею однопалатного парламента. Был достигнут компромисс, однако с условием, что обе палаты станут избираться непосредственно народом, и будут наделены идентичными полномочиями. Конституция была принята Учредительным собранием и вступила в силу 1 января 1948 года. Согласно ей, Сенат избирался по региональному принципу – от всех 20 областей. В соответствии с конституционными поправками от 9 февраля 1963 года ни одна область не может иметь меньше семи сенаторов; область Молиз избирает двоих, а Валле д'Аоста – одного. Распределение мест между областями производится пропорционально численности их населения.

Равенство палат по принципу формирования сохранялось вплоть до 1992 года. Операция «Чистые руки» и ухудшение финансового положения в стране «опрокинули» традиционные партии и правящие группировки: одни исчезли с политической сцены, другие вынуждены были осуществлять глубокие трансформации и измениться по существу.

В ходе референдума 1993 года итальянский народ высказался за введение избирательной системы мажоритарного толка при выборах в Сенат. Таким образом, порядок формирования обеих палат парламента практически сравнялся. Хотя остались неизменными нормы возможного вхождения в Сенат бывших президентов страны (пожизненно) и пяти граждан, «прославивших Родину выдающимися заслугами в социальной, научной, художественной и литературной областях».

Едва заметные различия в избирательной системе при выборах обеих палат Парламента и различный состав активного электората на выборах в Палату депутатов обусловили, как показали выборы в 1994 и 1996 годах, существенную разницу в составах двух палат. Твердому большинству в одной из палат (в 1994 году – в Палате депутатов, в 1996 году – в Сенате) не соответствовало соотношение между большинством и оппозицией в другой палате. Две противостоявшие друг другу группировки были вынуждены объединить в своих рядах партии и движения различной политической ориентации, очень часто конфликтовавшие между собой. Все это свидетельствует о том, что парламентская система в Италии переживает переходный период и еще далека от совершенства и стабильности.

В какой-то степени это объясняется еще одной уникальной особенностью итальянского парламента – обе его палаты, кроме практически идентичного порядка формирования и одинакового срока полномочий (5 лет), равны и по своей компетенции. Помимо того, что палаты выполняют законодательные функции, они наделены также идентичными полномочиями при назначении состава правительства, судьбу которого каждая из них решает, оказывая ему доверие или отказывая ему в нем. Предусматривается также, что обе палаты имеют возможность регулировать деятельность кабинета министров, принимая ту или иную повестку дня, резолюцию или предложение. Они также наделены на паритетных началах функциями контроля за деятельностью исполнительной власти.

Нынешнее своеобразие государственного устройства Итальянской Республики, а в особенности ее Парламента, – это реакция общества на ужасы фашистской диктатуры, на пережитый крах самой идеи парламентаризма. Больше демократии, во всем и везде, создание правовых условий, при которых невозможно повторение диктаторского режима, – вот, пожалуй, те основные цели, которые ставятся во главу угла всех преобразований итальянской парламентской системы последних лет.

Достаточно сказать, что ныне в Палате депутатов Италии представлены все политические силы, в ней заседает сегодня даже внучка дуче – Алесандра Муссолини – в прошлом одна из лидеров неофашистской партии, которая теперь решила основать свою собственную. Подобный плюрализм на грани фола свидетельствует об уверенности итальянцев в окончательной победе демократических принципов. Этим же можно объяснить инициирование и принятие сенатом законопроекта, разрешающего возвращение в страну представителей бывшей королевской династии Савойя.

Равенство палат Парламента, по мнению итальянцев, имеет свои существенные преимущества: и сенаторы, и депутаты ревностно следят за деятельностью друг друга. Нельзя исключить и соревновательный характер между палатами в законодательной области. В современной практике инициатором наиболее актуальных законов в Италии выступает именно Сенат. Верхняя палата первой рассмотрела законопроекты о судебном иммунитете и прекращении процессов для высших государственных лиц – президента, премьера, спикеров парламента и председателя Верховного суда на время их мандатов; о мерах по борьбе с рэкетом; о смягчении наказания за экономические преступления; о правовом положении бывших членов мафии, которые решились сотрудничать с правосудием. По мнению большинства экспертов, парламентская активность Сената объясняется его близостью к председателю Совета министров Италии Сильвио Берлускони, который имеет в верхней палате большинство своих сторонников.

Однако, по сути, при формальной двухпалатной системе парламента в Италии мы сталкиваемся с феноменом, когда на практике она приближается к однопалатной.
 

«СУДИ МЕНЯ СЕНАТ ДА КАНАТ»

Свою историю, свои особенности развития и национальные традиции, имеет и российский парламентаризм. Отечественный опыт становления парламентской системы немного скромнее, чем итальянский, но так же не лишен взлетов и падений, трансформаций и изменений в зависимости от политических условий, смены экономических формаций, форм государственного устройства и политических режимов.

Первый этап парламентаризма в европейском понимании этого слова, безусловно, с множеством оговорок, связывается с работой Государственного Совета – высшего законосовещательного органа Российской Империи 1810-1906 годов. С созданием в 1906 году Государственной Думы начался практический период российского парламентаризма. Государственный Совет при этом был преобразован в верхнюю палату парламента. Но Госдума просуществовала недолго и была распущена под влиянием революции 1917 года. Следующим этапом развития парламентаризма в России стали Советы, созданные повсеместно в ходе февральской революции. По форме организации их можно считать парламентом. Но по принципам и содержанию деятельности, полномочиям они отличались от того понимания парламента, которое сложилось в современной международной практике государственного строительства.

Возрождение идей парламентаризма происходит только с избранием Съезда народных депутатов РСФСР в 1990 году. При этом Парламент рассматривался уже не как собственно парламентская форма правления, а как система, при которой действует независимая и демократическая законодательная власть.

Новый период становления парламентаризма в России начинается с января 1994 года, когда стало действовать двухпалатное Федеральное Собрание Российской Федерации, избранное на основе новой Конституции российского государства. Установление конституционных основ российского парламентаризма проходило с учетом опыта многих демократических государств мира. В основе правового статуса Совета Федерации заложены принципы и элементы парламентских моделей Сената Конгресса США и Бундесрата ФРГ. В то же время, если провести параллели между итальянским и российским сенатами, то, несмотря на их значительные отличия, можно найти много общего.

Совет Федерации, как и Сенат в Италии, формируются по территориальному принципу. Различие состоит в том, что Россия – федеративное государство, и в Совете Федерации представлены субъекты Российской Федерации, а Италия – унитарное, поэтому в ней закрепляется представительство от административно-территориальных единиц (областей). У нас обе палаты в целом обладают правом законодательной инициативы, как и депутаты и сенаторы в Италии.

Совет Федерации, как и Сенат в Италии, неоднократно переживал трансформации. Только в России некоторые этапы итальянского парламентского строительства пройдены в очень сжатые сроки – всего за десятилетие. За это время трижды менялся порядок формирования Совета Федерации. В 1994-1996 годов он состоял из депутатов, которые избирались по мажоритарной системе (по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов РФ – один округ на территории каждого субъекта Российской Федерации). Это был Совет Федерации переходного периода. Он был сформирован для одной главной цели – создать за короткое время правовые основы, которые бы гарантировали и сделали необратимыми демократические преобразования в обществе.

Сравнительный анализ развития итальянского и российского парламентаризма, парламентских систем других государств показывает, что выборный характер верхних палат парламентов особенно характерен для государств, в которых происходит революционная ломка экономических отношений, смена форм государственного устройства и политических режимов, как это произошло после второй мировой войны в Италии и после 1991 года в России. В этот период верхние палаты парламента получают наибольший вотум доверия населения, пользуются авторитетом и повышенным вниманием к своей деятельности.

Изменение политической обстановки, связанной с необходимостью укрепления российского государства, его федеративных начал, привело к потребности формирования Совета Федерации в 1996-2000 годах путем кооптирования в него по должности глав исполнительной власти и руководителей законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Большая часть глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации была назначена президентом России, что вызывало недовольство демократически настроенной политической элиты. Предполагалось, что только избранный населением глава субъекта РФ может быть истинным представителем своей территории, поэтому в обществе прошла кампания по выборам глав региональной исполнительной власти. К 1997 году этот процесс завершился. То есть, косвенно элемент выборности и представительских функций присутствовал и при втором порядке формирования палаты.

Но совокупный политический вес, авторитет палаты, состоящей из руководителей обеих ветвей региональной власти, не устраивали федеральный центр. Наметившиеся тенденции централизации власти и унитаризации государства перевесили идею развития и совершенствования федеративных отношений. Претензии к Совету Федерации имели и депутаты Государственной Думы, так как палата слишком часто отклоняла принимаемые ими законы. Члены Совета Федерации работали не на постоянной основе, обычно собирались лишь раз в три недели, а то и игнорировали заседания палаты, что вызывало бурю эмоций по поводу того, что члены Совета Федерации не успевают тщательно ознакомиться с законопроектами и голосуют так, как подскажет аппарат палаты.

По этим и другим причинам с 2001 года был установлен новый порядок формирования Совета Федерации. Его члены теперь фактически назначаются руководителями законодательной и исполнительной ветви власти при формальном согласии региональных парламентов. При этом их деятельность осуществляется на постоянной основе. То есть, как и в истории Римского Сената и Сената Италии, при формировании Совета Федерации принцип выборности сменялся принципом назначаемости, кооптированием в палату согласно занимаемой должности.

И здесь вновь проявляется общая закономерность: «назначенная» верхняя палата в России потеряла свой политический вес, подвергается постоянным нападкам и критике. В обществе, да и в самой парламентской среде зреют варианты нового порядка формирования Совета Федерации. Мнения здесь разнообразны: от полного упразднения палаты до выборов по мажоритарной избирательной системе. В настоящее время существует более десятка вариантов преобразования Совета Федерации, но все они сходятся на одной магистральной идее – вернуться к выборному порядку его формирования.

Но у Совета Федерации и Сената Италии есть и существенные отличия. Совет Федерации наделен собственными исключительными полномочиями. По содержанию и объему своих полномочий он даже ближе к римскому сенату, у которого тоже была собственная исключительная, а главное – схожая компетенция, чем к итальянскому. Специфика Совета Федерации и его уникальность заключается в том, что в нем объединяются власти федеральная и региональная, законодательная и исполнительная. Пересекаются, обособляются и в то же время находятся в единстве национальные, региональные и общефедеральные интересы. Для нашего многонационального государства это, безусловно, фактор устойчивости и стабильности Федерации.

В отличие от Сената Италии, у Совета Федерации нет прямого аналога в многовековой истории Российского государства. И хотя термины «сенат» и «сенаторы» применительно к Совету Федерации стали привычными, преемником российского Сената ХVIII века его считать нельзя. Учрежденный 22 февраля 1711 года указом Петра I и просуществовавший в разных видах до ноября 1917 года подчиненный царю этот коллегиальный орган реальной законодательной силы не имел. Он выполнял распорядительные, исполнительные и судебные функции. В те времена была даже распространена поговорка: «Суди меня Сенат да канат». В лучшем случае российский Сенат обладал законосовещательными функциями.

Таким образом, поиск оптимальной модели государственного устройства и парламентаризма продолжается и в России. Ведь жизнь не стоит на месте. На российскую политическую арену пришли новые силы, начался процесс укрупнения субъектов Российской Федерации, наметились стабилизационные тенденции в отечественной экономике, практически сошли на нет сепаратистские выступления региональных лидеров и национально-этнических элит, совершенствуются демократические и правовые институты. Все это неизбежно приведет к новым модификациям деятельности Федерального Собрания и его палат.


 

 

 

® Федеральный журнал «СЕНАТОР», свидетельство №014633 Комитета РФ по печати (1996).
Учредители: ЗАО «Издательство «ИНТЕРПРЕССА» (г. Москва); Администрация Тюменской области.
Тираж – 20 000 экз., объем – 200 полос. Полиграфия: ScanWeb (Finland).
Телефон редакции: +7 (495) 764-49-43. E-mail: senatmedia@yahoo.com
.


 


 

 

В с е   п р а в а   з а щ и щ е н ы   и   о х р а н я ю т с я   з а к о н о м   РФ – © 1996-2016.
Мнение авторов необязательно совпадает с мнением редакции. Перепечатка материалов и их использование в любой форме
обязательно с разрешения редакции со ссылкой на Федеральный журнал «СЕНАТОР» издательского дома «ИНТЕРПРЕССА».
Редакция не отвечает на письма и не вступает в переписку.